西汉立国之初，当时天下最有名的都城无非是西周的丰都和镐京、东周的洛阳，以及秦朝的咸阳，丰都、镐京和咸阳均位于关中，洛阳则位于洛阳盆地，由于两地皆为前朝旧都，在交通、经济、自然资源、人文等方面都符合建都标准，因此刘邦首先要做的，便是在关中和洛阳之间做出一个抉择。
刘邦最初更为倾向于洛阳，原因主要有四个方面：一是从地理位置上看，洛阳地处汉朝统治的正中心，于此建都颇有“天子居于中”的意味，而关中则偏西了一些。
二是关中地区久经战乱，又被项羽一通霍霍，虽说经过萧何的治理已经有所恢复，但相较于前朝还是有所败落。
三是关中地区远离文化中心，北部和西部与游牧民族接壤，尤其是北方的匈奴，在冒顿单于的统治下已经极为强大，而且趁着楚汉相争之际，重新南下夺取了河套地区，对关中地区威胁极大。
四是汉朝开国功臣多为山东六国之人，洛阳距离家乡较近，他们也不希望远赴关中。
思虑已定，刘邦将决定建都洛阳之事告知群臣，询问他们的意见，大臣们纷纷表示赞同。
就在此时，原本奉命前往陇西戍边的齐人娄敬恰好路过洛阳，在听闻刘邦打算建都洛阳后，他认为此举颇为不妥，于是便找到了同为齐人的虞将军，将自己对于建都之事的见解说予了对方，希望他能够带自己前去拜见刘邦。
虞将军听了娄敬的分析，认为其所言颇有道理，便答应了下来，但又看了看娄敬那一身破旧的粗布短衣，认为若是让他如此去见皇帝，不仅颇为无礼，而且恐怕会被看轻，便命人给他找来一身光鲜的衣服换上。
娄敬闻言，却连连摆手道，“我穿着丝绸衣服来，就穿着丝绸衣服去拜见；穿着粗布短衣来，就穿着粗布短衣去拜见。我是决不会换衣服的。”
虞将军劝说无果，只好就此作罢，带着粗布短衣的娄敬前往宫廷。虞将军进宫将娄敬的请求报告给刘邦后，刘邦立即下诏让娄敬入宫，见其一副风尘仆仆的模样，便命人赐给他饭吃。
待到娄敬用饭完毕，刘邦这才正式召见娄敬，询问他要谈论什么大事。
娄敬开口便问，“陛下想要定都洛阳，是想让国家和周朝一样兴旺吗？”
得到刘邦肯定的回答后，娄敬开始阐述自己的观点，“周朝的祖先，从后稷被唐尧封在邰地起，积累德政善行十多代，以至于到太王、王季、文王、武王时期，诸侯自行归附，终于灭掉殷商做了天子。到了周成王登位，周公辅佐他，才营建洛邑，只因认为这里是天下的中心，各地诸侯前来交纳土贡和赋税时，所走的路程大致相当，不必厚此薄彼。
君主有德行就容易靠此统治天下，没有德行就容易由此而亡国。所以周王朝强盛的时候，天下和睦，诸侯、四方外族没有不臣服的，全都奉上他们的贡赋。然而，待到周王朝衰弱之后，天下便没有谁再前来朝贡了，周王朝便也无法驾驭制约各诸侯了。这不仅是由于它的德行微薄，而且是由于形势衰弱了的缘故。
陛下夺取天下与周朝却有所不同。周朝立国之本为德，而陛下立国之本为战，陛下从沛县起事开始，先后席卷蜀、汉地区，平定三秦，与项羽战于荥阳、争夺于成皋，大战七十多次，小战四十多次，使天下百姓血流成河，父子枯骨暴露于野，横尸遍野不可胜数，悲惨哭声不绝于耳。这种情况下却要和周朝兴盛时期相比，我认为并不妥当。
洛阳虽是天下中心，却也四面受敌，无险可守，一旦天下大乱必成四战之地。而关中在秦国的治理下，土地肥沃、物产丰饶，加之地形险要，四面均有要塞作为依托，即使天下大乱，关中也是可以保全的。”
听了娄敬的分析，原本已经做出决断的刘邦，却重新犹豫了起来，一时之间难以做出决断，便表示自己需要再思虑一番，让人带娄敬下去休息。
次日，刘邦召集群臣，针对定都事宜重新展开廷议，并将娄敬的一番主张说与群臣。
闻言，那些来自于关中的大臣自然纷纷表示支持建都关中，而那些来自于关东地区的大臣，则因为眷恋故土高声表示反对，朝堂上顿时吵成了一片。
有人说道，“关中固然是四塞之地，但洛阳东有成皋、西有崤函、渑池，背靠黄河，前临伊、雒二水，同样易守难攻。”
见刘邦仍然犹豫，更有人抛出了 “周朝定都洛阳，传承了几百年；而秦朝定都咸阳，不过才传了十几年，可见洛阳才是龙兴之地”的言论。
这种说法虽然虚无缥缈，但毕竟事关国运，谁也不敢在这个问题上轻易反驳，结果此言论一出，原本吵闹的朝堂立即便安静了下来。
这时，思虑良久的张良轻咳一声，上前沉声道，“臣赞同娄敬的主张。洛阳虽然也有天然险要，但其腹地太小，方圆不过数百里，且土地贫瘠，又容易四面受敌，非用武治国之都。关中则东有崤函之险，西有陇蜀丛山之溢，土地肥美、沃野千里，再加上南有巴蜀的富饶土地，北有可牧放牛马的大草原。既有北、西、南三面的险要可以固守，又可向东控制诸侯。诸侯安定，则黄河、渭水可开通漕运，运输天下的粮食，供给京师所需；如果诸侯有变，则可顺流东下运输粮草，足以维持军队的补给。这才是所谓的金城千里、天府之国啊！”
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