舒县太守府议事厅内，气氛比往日更显热烈。许临端坐主位，手中捧着一卷竹简，神色凝重却难掩期待；蒯越、吕岱、王磊、蔡阳等人分列两侧，目光都集中在许褚身上 —— 今日，许褚要将酝酿多日的《垦荒安民策》公之于众，这关乎庐江未来的民生根基。
许褚走上前，展开案上的舆图，手指落在庐江中部的芍陂位置，声音沉稳有力：“诸位，前日我微服走访乡野，见百姓困苦 —— 土地兼并、水利失修、流民无依，这些问题若不根治，庐江难安。为此，我草拟了《垦荒安民策》，核心便是‘以工代赈、垦荒兴农’，今日请诸位一同商议。”
话音刚落，王磊便拱手问道：“仲康公子，‘以工代赈’具体如何实施？庐江府库虽因抄没雷氏有所充实，却也经不起大规模耗费啊。”
“王功曹所言极是，这正是策论的关键。” 许褚点头，继续说道，“其一，招募流民与贫苦农民，以工代赈。首要任务便是修复芍陂 —— 此水利工程始建于楚相孙叔敖，灌溉庐江数万亩良田，去年因黄巾之乱与水灾受损，如今若能修复，可解沿岸数县灌溉之困。参与修渠的流民，每日发放两升口粮，完工后可优先分得无主荒地，郡府还会提供种子与农具。”
他顿了顿，指着舆图上的荒地区域：“其二，清查无主荒地，推行屯垦。由吕主簿牵头，组织人手核查全县土地，凡战乱后无主认领、或豪强非法侵占的田地，尽数收归郡府，分为‘军屯’与‘民屯’—— 军屯由郡兵轮流耕种，所得粮食充作军饷；民屯则分配给流民，每户十亩，免三年赋税，待三年后按亩缴纳少量粮税即可。”
“其三，改进农具，提高效率。” 许褚话锋一转，目光扫过众人，“我曾在谯县见工匠打造过‘曲辕犁’，比寻常直辕犁更省力，可深耕土地；还有‘龙骨水车’，引水灌溉比人力更高效。可从谯县调遣工匠，在庐江开设工坊，仿制这些农具，低价售予农民，或作为垦荒奖励。”
这番话条理清晰，覆盖水利、土地、农具三大民生关键，厅内众人纷纷点头，却也有不同声音。一直沉默的陈兰忽然开口：“仲康公子，修复芍陂需征调数千民力，耗时数月，恐会耽误农时；再者，清查无主荒地，难免会触及部分豪强利益，若他们联合反对，恐生事端啊。”
许褚早料到会有阻力，从容回应：“陈功曹担忧的两点，我已有考量。其一，修复芍陂虽需数月，却可分阶段进行 —— 先修主干渠道，确保春耕灌溉，后续再完善支流，不会耽误农时；其二，清查荒地，会严格依据汉律，只收回无主之地与非法侵占之地，对合法经营的豪强，不仅不触动其利益，还会为其提供农具与种子支持，若有豪强敢借机生事，便以‘违抗政令’论处，参照雷氏之例处置。”
陈兰被怼得哑口无言，蒯越适时开口：“仲康公子的策论，兼顾民生与稳定，实为良策。只是以工代赈需大量口粮，府库中的粮食虽够，却需精打细算。可从抄没的雷氏家产中，拿出一部分钱财，向周边郡县收购粮食，补充库存。”
“异度先生所言极是。” 许临放下竹简，语气坚定，“此策关乎庐江百姓生计，关乎大汉地方安定，即便有阻力，也要强行推动！即日起，成立‘垦荒安民署’，由仲康总领，蒯越、吕岱协助，王磊负责招募流民，蔡阳负责维持工地秩序与粮食运输，务必尽快落实！”
命令下达后，庐江上下迅速行动起来。王磊带着吏员在舒县及周边各县张贴告示，招募流民参与修渠，告示贴出三日内，便有两千余流民报名 —— 对他们而言，能每日领到口粮，完工后还能分得土地，已是乱世中的奢望。
许褚亲自前往芍陂勘察，与工匠一起制定修复方案。他将流民分为十队，每队设队长，每日按进度发放口粮，还在工地旁设立医馆，由华佗派弟子负责诊治伤病流民。蔡阳则率五百郡兵驻守工地周边，一方面防止山匪劫掠，另一方面监督粮食发放，确保无克扣现象。
吕岱的土地清查也同步展开。他带着吏员深入各村，逐户核对户籍与田产，遇到豪强阻挠，便出示汉律条文，态度强硬却不失分寸。对那些主动交出非法侵占之地的豪强，他还会记录在案，上报郡府，为其争取农具奖励，不少豪强见郡府态度坚决，又有实际好处，便不再抵抗。
半个月后，芍陂主干渠道修复完成，恰逢春耕时节。当渠水顺着渠道流入干涸的农田时，沿岸农民纷纷跪地欢呼，对着郡府官吏连连道谢。许褚站在渠边，看着农民们引水灌溉的场景，心中满是欣慰 —— 这便是他推行《垦荒安民策》的初衷，让百姓能有田种、有饭吃，能在乱世中安稳度日。
与此同时，农具工坊也在舒县开工，第一批曲辕犁与龙骨水车造好后，很快便被农民抢购一空。吕岱还上报了一个好消息：已清查无主荒地十万亩，分配给流民五千余户，军屯也已开垦两千亩，预计秋收可收粮万石。
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