中平五年（公元188年）八月初十，刘宏下诏要在洛阳西园组建一支新军，新军下辖八校尉并且统领洛阳军权，史称西园八校尉，刘宏诏令一出，顿时便在朝中引起了轩然大波。
朝中大臣豪杰无数，聪明人自然不少，众人自然也能看出来这是天子对于大将军何进的反制手段，大将军何进和他身后的士族门阀势力自然也不会甘心受制，不过刘宏提出来的理由，说是为了平定羌胡叛乱和黄巾乱军，这个理由也十分充分，众位大臣也没有办法直接反对。
不过上有政策下有对策，政治产物本来就是在互相妥协之中形成的，刘宏想要编练新军自然也少不了要朝中大臣的配合，自然也要给朝中大臣分润一些好处。朝中大臣见刘宏设立西园军决心已定不可阻挡，便也只能想办法从中分得好处，在各方势力的碰撞制衡之下，西园八校尉终于彻底定下。
因为西园军名义上是要统领洛阳兵马大权的，因此西园军的顶头上司一定要能够压过大将军何进才行，大将军已经是武官之中的顶峰，刘宏实在是没有别的办法，便只能自封为无上将军亲自统领西园军。
西园军统领为无上将军—皇帝·刘宏，下设八校尉分别为上军校尉—小黄门·蹇硕、中军校尉—虎贲中郎将·袁绍、下军校尉—屯骑校尉·鲍鸿、典军校尉—议郎·曹操、助军左校尉—赵融、助军右校尉—冯芳、左校尉—谏议大夫·夏牟以及右校尉—淳于琼。诸校尉统于蹇硕，小黄门蹇硕总管各军，直接受命于天子刘宏，就连何进也要在其管辖之下。
这八名校尉分别都是来自各方势力，小黄门蹇硕、赵融、夏牟和冯芳四人属于宦官一系，忠与天子，而袁绍、鲍鸿、曹操以及淳于琼四人则是属于士族门阀势力，听命于大将军何进；西园八校尉各有四名校尉分属于宦官和大将军何进，这一次的交锋双方也基本属于平分秋色。
中平五年（公元188年）十月，西园军正式整编完毕，在这期间幽州又有战乱发生，天下各地的形势也是更加的混乱。
这时有望气士传言：京师会有大兵，两宫流血。大将军许凉、假司马伍宕对何进进言道：“《太公六韬》有云：天子将兵事，可以威镇四方；大将军何不进言陛下效仿之。”何进认为很有道理，入朝将此事汇报给汉灵帝，汉灵帝本来就对兵事十分感兴趣便欣然同意了此事，诏令何进大发四方兵，讲武平乐观下。
何进在平乐观盖了一大坛，上面建十二层五彩华盖，十丈高，大坛的东北建有小坛，再建九层华盖，九丈高，横列步兵，骑士几万人，结营为阵。阅兵台建好之后，汉灵帝亲自前来检阅兵马，驻大华盖下，何进驻小华盖下，检阅完毕之后，汉灵帝又披甲介马，称“无上将军”，绕阵三圈而还，史称西园阅兵。
在之前中平四年（公元187年）的时候，大将张温率领乌桓突骑三千人要前去讨伐凉州马腾、韩遂等人，渔阳张纯自荐为将，却被张温拒绝，反而以公孙瓒为将出击，张纯因此心生不愤，便与同郡张举及乌桓丘力居等人叛乱。张纯领军劫略蓟中，杀护乌桓校尉公綦稠、右北平太守刘政、辽东太守阳终等人，聚众至十余万人，屯兵肥如，掠夺幽州、冀州，张纯自称弥天将军、安定王。
中平五年（公元188年），朝廷派遣中郎将孟益率领骑都尉公孙瓒讨伐张纯等人，公孙瓒与张纯战于石门，初时公孙瓒大胜，但公孙瓒过于深入，后援无以为继，反为丘力居等围于辽西管子城二百余日，公孙瓒粮尽，士兵溃散。
大汉天下本来就以为够乱的了，现在再加上皇位之争，又在朝中掀起了一片片的腥风血雨，这次幽州的动乱公孙瓒的战败也让幽州刺史刘焉感觉到了危机，刘焉觉得这幽州之地不能继续呆了，他思来想去准备去交州避难。而在此时，侍中董扶却偷偷地告诉刘焉道：“京师将乱，益州分野有天子气。”刘焉一听益州有天子之气，便立刻改了主意准备前往益州的位置。
说来也是巧了，也应该是大汉天下真是气数已尽！
就在刘焉决心前往益州的时候，益州就真的出事了，益州刺史郤俭因为在益州横征暴敛激起了民变！
刘焉见此良机，向天子刘宏上表道：“各地刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”刘焉的意思便是地方官在地方卖官鬻爵盘剥百姓所以才导致天下大乱，为此朝廷应该选任清官重臣为州牧镇守地方，这样方能替朝廷化解危机。
中平五年（公元188年）十一月，天子刘宏采纳刘焉的建议，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力，以加强对各郡的控管，并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任；如：刘焉领益州牧、刘表令荆州牧、刘虞领幽州牧、刘繇领扬州牧等，这一次分封的州牧全部是由皇室宗亲担任。
这次事件就是东汉末年有名的废史立牧，这一措施使得州正式成为一级行政区，这样的措施虽有利于镇压各地叛乱，但当朝廷发生内乱后，掌握地方权力的州牧及刺史纷纷割据一方，不再受朝廷节制。例如益州牧刘焉割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁占领汉中，切断与朝廷的关系。东汉为解决黄巾之乱而制定的州牧制度，在朝廷不断衰弱下，反而开启群雄割据的局面。
其余各州的刺史虽然还没有得到州牧的名分，但是他们的权力也得到了加强，拥有了监察各郡太守兼领地方军政大权的权力，此举让各地的刺史将军纷纷加快了武装割据的步伐，可以说废史立牧之事正式为东汉末年群雄割据拉开了序幕！！！
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